Der Bundesrat wird beauftragt, seine Aufsichtsfunktion über die Finma wahrzunehmen. Ihr ist zu untersagen, materielle Vorgaben und Offenlegungspflichten zu sogenannten Klimarisiken zu machen und zu überprüfen.
Grund des Vorstosses:
Im Jahr 2021 revidierte die Finma ihre Rundschreiben 2016/1 «Offenlegung – Banken» und 2016/2 «Offenlegung – Versicherer». Sie regelte darin eine Offenlegung von sogenannten Klimarisiken. Als normative Grundlage dafür gibt sie die Bankenverordnung und die Eigenmittelverordnung sowie auf Versicherungsaufsichtsgesetz und auf Versicherungsaufsichtsverordnung an. Sowohl der Inhalt der Regulierung als auch das Vorgehen der Finma sind höchst problematisch. In der Schweiz gibt es keine demokratisch legitimierte Anerkennung der Kategorie «Klimarisiken». Das Gegenteil ist der Fall. Die von der Finma zitierten Grundlagen – in ihrer Mehrheit Verordnungen und nicht Gesetze – führen diese Risikokategorie nicht auf. Auch die dazu gehörenden Materialien äussern sich nicht zu dieser Risikokategorie. Mehr noch hat das Volk das CO2 Gesetz abgelehnt. In diesem Gesetz waren gewisse Regulierungen des Finanzplatzes enthalten, welche sich als Auffangkriterien für die Anerkennung von Klimarisiken geeignet hätten. Doch das Gesetz ist abgelehnt worden und damit haben auch diese Auffangkriterien vor dem Volkswillen nicht bestanden. Zudem sind die Methodologien zur Ermittlung, Messung und Mitigation, also zur Offenlegung, klimarelevanter Risiken noch nicht weit gediehen. Eine Verpflichtung zur Offenlegung von Klimarisiken bei nicht erhärteten Methodologien ist kontraproduktiv. Auch das Vorgehen der Finma ist nicht angemessen. Die Einführung einer ganz neuen, nicht im Parlament im Zusammenhang mit den entsprechenden Aufsichts- und Regulierungsgesetzen beratenen Risikokategorie, ist eine materielle Regelung auf Stufe des Gesetzes. Insbesondere problematisch ist, dass die Finma hier eine Regulierung einführt, welche die Realwirtschaft betrifft. Dabei hat sie keine Vertretenden der Realwirtschaft vorgängig konsultiert. Diese Motion verlangt vom Bundesrat, seine Kompetenzen wahrzunehmen und die Finma auf ihre gesetzesmässige Kompetenz zu verpflichten. Damit Klimarisiken und deren Offenlegung durch die Finma reguliert werden, muss eine umfassende Abschätzung der Regulierungskosten unter prioritärem Einbezug der Realwirtschaft erfolgen.
Antwort des Bundesrates:
Wie bereits in der Antwort zur Interpellation 21.4392 ausgeführt, sind die Grundlagen für die Berücksichtigung von Klimarisiken in der FINMA-Aufsicht sowie für die Konkretisierung der Offenlegung von klimabezogenen Finanzrisiken durch die FINMA im geltenden Rechtsrahmen gegeben.Das Schweizer Finanzmarktrecht fordert von den Banken und Versicherungen eine angemessene Berücksichtigung von allen materiellen Risiken. Entsprechend können darunter auch klimabezogene Finanzrisiken fallen, sofern sie materiell sind. Konkret sind Banken und Versicherungsunternehmen verpflichtet, ein angemessenes Risikomanagement zu betreiben und verschiedene Risikokategorien zu erfassen, begrenzen und überwachen (Art. 12 Bankenverordnung [BankV], resp. Art. 22 Versicherungsaufsichtsgesetz [VAG]). Gemäss den relevanten internationalen Standardsetzungsgremien zur Banken- und Versicherungsaufsicht stellen Klimarisiken keine eigene Risikokategorie dar, sondern wirken sich über die klassischen Risikokategorien (wie Kredit-, Markt-, Versicherungs- oder operationelle Risiken) aus. Klimarisiken sind entsprechend als Risikotreiber zu betrachten.Darüber hinaus müssen Banken «die Öffentlichkeit in angemessener Weise über ihre Risiken» informieren (Art. 16 Eigenmittelverordnung [ERV]) und Versicherungen jährlich einen Aufsichtsbericht erstellen (Art. 25 VAG). Bei beiden Offenlegungspflichten wird die FINMA ermächtigt, technische Ausführungsbestimmungen zu erlassen und zu bestimmen, welche Informationen zusätzlich zur Jahresrechnung oder zu den Zwischenabschlüssen offenzulegen sind (ERV), respektive festzulegen, welche Anforderungen der Aufsichtsbericht erfüllen muss (inkl. den beizulegenden Informationen und Unterlagen; VAG). Zusätzlich verpflichtet die Versicherungsaufsichtsverordnung (AVO) Versicherungsunternehmen, einen jährlichen Bericht über ihre Finanzlage zu veröffentlichen (Art. 111a AVO). Dieser Bericht enthält quantitative und qualitative Informationen und beschreibt u.a. das Risikoprofil. Die FINMA wird in Art. 111a Abs. 5 AVO ermächtigt, die Einzelheiten zu regeln. Wie bereits in der Antwort zur Interpellation 21.4392 ausgeführt, verfügt die FINMA somit nach Ansicht des Bundesrates über die rechtlichen Grundlagen zur Konkretisierung der hier diskutierten Berichterstattungspflichten.Die Anpassung der in der Motion genannten Rundschreiben erfolgte nach einer Regulierungsaussprache zwischen FINMA, Finanzbranche, mitinteressierten Behörden, Wissenschaft und Nichtregierungsorganisationen, einer Vorkonsultation mit den betroffenen Beaufsichtigten und einer öffentlichen Anhörung. Die gesetzlichen Grundlagen wurden in keiner der im Rahmen der Regulierungsaussprache, der Vorkonsultation oder der Anhörung eingegangenen Stellungnahmen in Frage gestellt und die Anpassungen der Rundschreiben wurden weitgehend begrüsst. Die Unterlagen der Anhörung, die eingegangenen Stellungnahmen und ein Bericht über die Ergebnisse der Anhörung sind auf der Internetseite der FINMA einsehbar.Das CO2-Gesetz hätte zwar explizit bekräftigt, dass die FINMA klimabezogene Finanzrisiken in ihrer Aufsichtstätigkeit berücksichtigen soll. Wie bereits erläutert, ist dies aber bereits heute Teil des Mandats der FINMA. Weiter gibt es bereits heute nützliche Messmethoden und Kennzahlen zur Einschätzung von Klimarisiken. Diese entwickeln sich laufend weiter, wie dies auch bei anderen Risikokennzahlen und Messgrössen der Fall ist. Die FINMA trägt dem Rechnung, indem sie keine spezifische Methode vorgibt, sondern lediglich Transparenz bezüglich der verwendeten Methode(n) einfordert. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.
